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论我国对IP电话业务的法律监管缺漏及对策

2014/07/02 Tang

摘要:基于IP技术发展而来的IP电话业务因资费低廉而深受人们的青睐,但也对传统的固定电话、移动电话语音业务造成严重冲击。我国对该业务采取严格限制的立法态度,但合法的IP电话业务不能满足市场需求,规避乃至违反法律经营IP电话业务的情况非常普遍。在势不可挡的IP技术发展浪潮中,我国应尽快适当放松对IP电话业务的准入限制,明确规定IP电话运营商的互联互通权和告知义务。
关键词:IP电话;运营商;互联互通;告知义务

自1999年至今,基于IP技术发展出的IP电话业务已在我国开展了近十年,使用IP卡打长途电话的观念也已深入人心。然而,由于我国对IP电话业务采取严格限制的立法态度,仅允许中国电信、网通、移动等六大基础电信运营商经营该业务的部分种类,其他企业与个人则完全不能涉足,而上述基础电信运营商所提供的IP电话业务仍然资费远高于成本,遂导致提供更为低廉服务的非法IP电话市场悄然滋生且“日渐繁荣”。这种现状不仅损害了法律尊严、损害了我国通信网络的可持续经营,而且还可能引发人们对电信也的信任危机。鉴于法学界对这一重要的现实问题尚未予以适当关注,本文拟进行粗浅的剖析。

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一、IP电话业务概况及其对传统电话业务的冲击
“IP电话”又称“网络电话”,其英文对称为Voice over internet protocol(Voip),意思是“在使用可互联网协议的网络上进行的语音传输”,即将模拟的语音信号转换成数字信号后压缩、打包并以数据包形式在互联网上进行的语音传输。

按终端用户通话模式的不同,IP电话业务可分为四种形式:
(1)“电话到电话”的形式,目前国人普遍使用所谓IP卡打电话即属于该范畴,其特征是两个终端用户之间通过电话机发送和接收语音信号,但该语音信号在传输中途是经由互联网的;

(2)“电脑到电话”(PC-Phone)形式,即一方在电脑上启用电脑软件(如SKype等)发送语音信号,另一方通过电话机接收;

(3)“电话到电脑”(Phone-pc)形式,即一方通过电话机发送语音信号,另一方通过电脑软件接收;

(4)“电脑到电脑”(PC-PC)形式,目前国人使用较多的MSN、QQ等即时通信软件所进行的语音聊天即属于此范畴,其特征是两个终端用户之间通过电脑软件发送和接收语音信号。

不过,由于各国通常不把通过MSN之类即时通信软件所进行的语音聊天作为“IP电话业务”加以监管,我国亦然,如无特殊指明,本文以下所使用的“IP电话业务”一词不包括电脑到电脑形式的IP电话业务。
IP电话业务是在与传统的固定电话和移动电话(以下合称“传统电话”)业务的技术竞争中脱颖而出的,其最大的竞争优势在于资费低廉,而这渊源于其独特的语音传输方式。

以传统电话中成本与资费相对较低的固定电话业务为例。固定电话用户必须通过一根实实在在的电话线传送自己的语音信号,在电话接通后、挂断前必须专用一根电话线承载通话,其他人在这段时间内则无法使用此根电话线,而远距离通话意味着用户需要专用一根很长的电话线。由于作为电话线的光缆价格不菲、利用率低,故固定电话业务的价格高居不下,而长途电话业务价格尤为昂贵。

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与之相反,IP电话的语音信号是通过互联网传递的,互联网在传递语音数据包时并不通过固定的链路,而是在各个节点之间动态选择质量最好、最畅通的链路以达到目的地,且每个链路都可传输大量不同的数据包。因为IP电话终端用户中至少有一方需通过电话机而非电脑送出或接收语音信号,故只有通过传统电信运营商(专指经营传统电话业务的基础电信运营商,下同)的协助,IP电话运营商才能在主叫地收集到待处理的语音信号,或将传输至目的地的语音信号发送到被叫方的电话机上。这就要求IP电话运营商出面向传统电信运营商支付一定的市话费,然后通过向IP电话用户收费的方式转嫁成本、获取利润。因IP电话的通话距离与话费之间没有必然联系,其成本主要取决于IP电话运营商向主叫地或目的地传统电信运营商支付的市话费的多寡,故与传统电话相比,其在本地长途(尤其是国际长途)电话业务上具有极为明显的优势,但在市话业务上优势则不明显。比如,根据总部设在卢森堡的IP电话恭送SKype软件拨打到澳大利亚、阿根廷、卢森堡等国的国际长途电话每分钟只需支付0.017欧元(约折合人民币0.17元),而在众多IP电话公司的资费报价中,这还不是最低的。

IP电话给传统电话业务带来了巨大冲击:因IP电话在长途电话业务方面价格优势极为明显,故传统电信运营商的长途电话用户流失严重;随着IP电话市场份额的扩大,在连带效应的作用下,大量普通用户也将转而选择IP电话;据著名的商业研究机构“全球广告策略公司”(Global Advertising Strategies)的估算,若一位用户改采IP电话语音业务,那么传统电信运营商将每月少收入10美元。国家信息产业部电信研究院科技委副主任雷震洲在“2007全球NGN高峰论坛”上披露的数字显示:2005年全球IP电话签约用户数(不含买IP卡打电话的用户数)为2340万,2006年全球IP电话签约用户数则增加到3800万;IP电话国际业务量在1997年不到1千万分钟,到2006年则增加到618亿分钟,占世界总的国际业务量20%以上。用户说和业务量的快速增长表明,IP电话业务正在逐步取代传统电话业务。

二、我国对IP电话业务的法律监管现状与不足

(一)现状
众所周知,我国现行电信监管立法确定的是分类管理、对各种电信业务实行许可证制度的市场准入模式。申言之,2000年国务院颁布的信条例》第7-9条将电信业务分为基础电信业务和增值电信业务,并为两类业务规定了不同的市场准入条件–经营基础电信业务的,要经过信息产业部审查批准,并取得《基础电信业务经营许可证》;经营增值电信业务的,如业务覆盖范围在一省以内,则只需经省级通信管理局审查批准并取得《增值电信业务经营许可证》即可;如业务覆盖范围超出一省以外,则需经信息产业部审查批准并取得《跨地区增值电信业务经营许可证》。基础电信业务的市场准入门槛较高,而增值电信业务的市场准入门槛则较低。

就IP电话业务而言,虽然自1999年中国电信第一次拆分时起,吉通(后并入网通)便开始大张旗鼓地试营该业务,并因该业务严重冲击当时的中国电信的长话业务而迫使后者不得不重视IP卡、各电信企业之间开展了“IP卡大战”,但直到2003年前,我国都没有针对IP电话业务制定任何法律法规。
2003年,信息产业部出台的《电信业务分类目录》开始正式将IP电话归入基础电信业务范畴,并明确指出:“IP电话业务泛指利用IP网络协议,通过IP网络提供或通过电话网络和IP网络共同提供的电话业务。IP电话业务在此特指由电话网络和IP网络共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone电话业务,其业务范围包括国内长途IP电话业务和国际长途IP电话业务。”这一规定意味着:

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第一,既然IP电话业务属于基础电信业务,则只有中国电信,网通、联通、移动、铁通、卫通这六大基础电信运营商有权经营,其他企业或个人不得经营。

第二,属于基础电信业务的IP电话只包括两种形式-电话到电话、电脑到电话,电话到电脑形式的IP电话业务并未被纳入到现有电信业务范畴。不过,由于电话到电脑形式的IP电话业务的开展系以IP电话用户得到普通电话号码为前提,而我国尚未对此类用户专门放号,故实际上此类业务无法在我国合法开展。
与电话到电话形式的IP电话业务相对,电脑到电话形式的IP电话业务对经营资金和设备要求更少、语音传输途径更简化、成本和资费更低,故其不但能冲击传统电话业务,甚至也能冲击电话到电话形式的IP电话业务。为维护传统电信运营商的利益,2005年7月,信息产业部下发了《关于组织开展PC-Phone方式IP电话业务商用实验有关问题的通知》(信部电函[2005]413号),通知指出:就电脑到电话形式的IP电话业务而言,除中国电信在广东深圳和江西上饶、中国网通在吉林长春和山东泰安的本地网范围内可开展商用性实验外,其他任何单位或个人都不得开展,违者均视为违规经营电信业务。至此,我国有关IP电话的电信监管格局变成:
(1)只有六大基础电信运营商有权开展IP电话业务
(2)可正式开展的IP电话业务仅限于电话到电话形式。
(3)电脑到电话形式的IP电话业务目前仍处在商业性实验阶段, 进行实验的运营商仅限于中国电信和中国网通,进行实验的范围仅限于上述四个地区的本地网范围内。
(二)不足
就笔者看来,我国对IP电话业务的法律监管主要存在以下不足:

1.法IP电话业务与合理市场需求之间存在很大差距
如上所述,我国目前有权开展IP电话业务的仅为中国电信等六大传统电信运营商,但IP电话业务所正面冲击的恰是上述六大电信运营商获利颇丰的语音业务领域。根据美国商业研究机构“洞察研究公司”2005年发布的一份研究报告,由于IP电话资费费非常低廉,在此类业务较繁荣的北美地区,已出现国际通话量持续增长、但总话务收入持续走低的阶段性局面。所以,我国电信监管部门以及传统电信运营商在推动更低廉的IP电话业务上其实动力不足。首先,就电话到电话形式的IP电话而言,虽然六大传统电信运营商推出的“IP卡”优惠活动层出不穷,但资费仍存在进一步大幅降价的空间。其次,就电脑到电话形式的IP电话业务而言,因IP电话的价格优势主要体现在长途通话上,故不但处在上述四个实验区之外的用户不能合法使用此类电话,而且处在实验区之内的用户也无法从“本地网”范围内的商用性实验中享受到明显优惠。因此,目前我国合法IP电话业务尚不能满足人们对于资费低廉的此类业务的合理需求。

2.违法经营IP电话现象大量存在
因合法IP电话业务与合理市场需求之间存在较大差距,故许多没有经营资格、没有取得许可证的企业纷纷违法经营此类业务,在我国已形成一个巨大的非法IP电话业务市场。不但许多网民从网上下载并使用电脑软件拨打廉价的非法IP电话、许多共用电话亭被依托于非法IP电话业务的IP话吧取代,而且非法IP电话亭被依托于非法IP电话业务的IP话吧取代,而且非法IP电话运营商还打着“中小企业信息化”的旗号将“省钱”的非法IP电话系统安装到众多中小企业内部。据统计,从2003年到2005年10月,我国非法IP电话业务的通话量以每年30%的增长率提升。这些非法运营商通过向传统电信运营商租赁设备,或自己私自搭建系统平台但在境外落地的手段地下开展针对公众和企业用户的IP电话业务。尽管我国行政与司法部门一直坚持取缔此类非法业务,处理了一些有很大影响的案件,传统电信运营商也一直试图通过各种技术手段进行“封杀”,但因利润丰厚、市场发展空间巨大,非法运营商不断变化各种名目和方式经营IP电话业务,甚至成立行业同盟,因此,违法经营IP电话现象屡禁不绝。

3.规避法律变通经营IP电话现象令人堪忧
《电信条例》第9条的原文是:“经营基础电信业务,须经国务院信息产业主管部门审查批准,取得《基础电信业务经营许可证》。”根据文义解释方法来判断,倘若国外的IP电话公司没有在中国“经营”IP电话业务,但国内用户自愿通过国际信用卡向该公司国外总部预付话费并通过电脑到电话的方式“使用”IP电话,则似乎双方都没有违反《电信条例》:该条例只禁止“经营”,但国外IP电话公司没有在“我国境内”经营;该条例未禁止用户“使用”IP电话,故国内用户购买并“使用”国外IP电话业务并不违法。实际上,国际IP电话巨头SKype公司就打了这样一个“擦边球”。该公司自2004年开始与 “Tom在线”合作推出的“Tom-SKype”中文软件不但具有堪与固定电话相媲美的免费语音聊天功能,而且只要用户通过国际信用卡直接向位于卢森堡的SKype总部预付话费,其还允许用户直接从电脑上拨打长途电话到全球任何一部普通座机或手机,费用却只有普通IP电话的十分之一。据法国路透社报道,短短几年间,中国注册用户已在SKype 全球用户总数中排名第一。尤为令人堪忧的是,来自国外的IP电话业务不但抢走了国内运营商的利润,而且还具有典型的“游牧性”(nomadic);不需要遵守通话地的法律规范,也不对当地通信网络的可持续运营作任何贡献。

4.非法IP电话业务衍生社会不稳定因素、可能引发电信业的信任危机
首先,由于鱼龙混杂的非法运营商所提供的IP电话业务本身就是违法的,也无需蹲守什么强制性的技术标准,因此,贪图便宜的众多用户的利益无法得到有效保障,非法运营商彼此之间、他们与用户之间的纠纷通常游离于公里救济之外,这当然构成了社会不稳定因素。其次,IP电话“落地”时显示虚假主叫号码的问题则可能引发人们对电信业的信任危机。IP电话要打给固定电话或移动电话,必须要有网关和传统电话网相连,这就是“落地”。非法运营商必须与国内传统电信运营商中的个别“内鬼”勾结才能“落地”。为招徕具有不同动机的顾客,许多非法运营商推出的IP电话软件都允许主叫方任意设置主叫号码,而负责落地的传统电信运营商则不对IP电话送来的主叫号码进行过滤和分析而是直接透传,这就会产生在被叫方电话上显示虚假的主叫号码的现象。目前已披露出很多利用非法IP电话的这一“特点”进行诈骗的案件:犯罪分子设置虚假的海外号码、外地号码、银行或电信等企业的客户服务号码、110等紧急呼叫号码拨打IP电话,接通后虚构事实,诈骗受害人的钱财,而且往往都能得手。毫无疑问,用户购买来电显示服务的目的是为获取主叫方的真实信息,但如果可随意设置主叫方号码,甚至可设成是电信运营商本身的客服电话或用户自己的电话号码,令用户对所有来电都疑心重重,则恐怕人们要对电信业产生信任危机了。

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三、我国的对策
笔者认为,我国亟需采取的法律对策为:
(一)适当放松对IP电话业务的准入限制
考虑到我国六大传统电信运营商的特殊身份,为确保国语资产保值增值,我国将电话到电话、电脑到电话形式的IP电话业务纳入基础电信业务范畴,仅允许六大传统电信运营商独家经营,并将其中资费尤为低廉的电脑到电话形式的IP电话业务一直封禁到现在(在深圳、上饶、泰安、长春的本地网范围内所进行的仅是商业性实验)。这一导致非法IP电话禁而不止的立法虽有助于在一定程度上维护上述运营商的眼前既得利益,但总长远看来却使上述运营商在未来的业务竞争中处于劣势,同时也损害了普通大众的基本利益。
我们知道,IP电话业务是基于IP技术产生的、依托于互联网的新型语音传输业务。只要一个国家或地区的互联网普及率适中,运营商就能使资费低廉的IP电话业务从昂贵的传统电话业务中脱颖而出、迅速积聚人气,因为便宜的电话资费是每个消费者都喜闻乐见的。根据国际电信联盟(ITU)2007年发布的一份报告,在当今61各禁止或者限制IP电话业务的国家中,非法IP电话市场日益壮大的现象普遍存在。比如,约旦电信公司指出,2001年非法IP电话业务给其造成了750万第纳尔(折合人民币1000万美元)的损失;巴基斯坦电信总局2006年指出,该国因非法IP电话业务所遭受的损失为30亿卢比(约折合人民币5000万)美元;英联邦电信组织(CTO)2004年发布的一份报告指出,连非洲国家的非法IP电话业务都占据了其国际长途通话总量10%以上的份额!这说明法律手段无法阻止科学技术的发展,尤其是具有庞大市场需求、诱人利润前景的IP技术的发展。

反观我国。根据中国互联网网络信息中心(CNNIC)的统计,截止2007年6月30日,我国内地网名总人数已达1.62亿,仅次于美国2.11亿的网民规模,位居世界第二。这么良好的互联网普及程度说明,IP电话业务在我国有较好的发展基础。在普通大众皆企盼资费低廉的电话业务、而合法IP电话业务的资费与人们的期望之间存在较大落差的情况下,势必有巨大的市场需求无法得到合理释放。因此,尽管我国已在法律上对各类型IP电话业务分别予以禁止或严格限制,六大传统电信运营商也一直通过各种技术手段“封杀”非法IP电话业务,但IP技术的不断发展使得“封杀”技术总能受到“反封杀”技术的破解,而普通大众对低廉电话资费的要求却越来越强烈。

因此,在势不可挡的IP技术浪潮中,为促使我国传统电信运营商能及时实现业务转型、准确寻找到新的收入增长电,也能让普通大众能合情合理地享受科技进步带来的优惠、提高民生水平,我过应本着技术中立的原则,平等对待各种技术,允许基于IP技术的IP电话业务与基于其他技术的传统电话业务公平竞争。具体而言,则是尽快适当放松对IP电话业务的准入限制,让更多符合条件的运营商能合法进入该领域。只要这样,被压抑的巨大市场需求才有合法的释放渠道,从源头上消灭非法IP电话业务才有现实可能,同时,六大传统电信运营商也才能真正直面IP技术的挑战,并在大力发展IP电话业务的同时利用目前尚存的超强优势地位及早开发具有市场前景的基础业务和增值业务,确立新的经济支撑点,确保国有资产能够可持续性保值增值。

(二)尽快明确IP电话运营商的互联互通权和告知义务
在经营IP电话业务的过程中,IP电话运营商将分别与传统电信运营商、用户、电信监管部门等诸多实体建立法律关系。限于篇幅,本文无法对IP电话运营商在上述各类法律关系下的权利、义务进行条分缕析的详细研究,现仅拟就其中最为关键的互联互通权和告知义务加以粗浅探讨。

1.IP电话运营商的互联互通权
倘若传统电信运营商拒绝将固定电话网或移动电话网联入互联网,则无论是电脑到电话形式的IP电话业务、还是电话到电话形式的IP电话业务都无法开展,因此互联互通权是确保IP电话运营商能生存下去的基本权利。互联互通问题在技术上很容易解决,但因传统电信运营商与IP电话运营商之间存在业务竞争关系,前者势必将互联互通设置各种障碍,倘仅规定IP电话运营商有互联互通权,但任由其与传统电信运营商通过自愿协商解决互联互通的具体实施,则该权利将仅是纸面上的权利。是以,诸如美、日、台湾等国家或地区都设计了强制性制度,以确保IP电话运营商的这一权利能真正得以实现。且一台湾为例。台湾2002年修正的“电信法”第16条以及2005年修正的“电信事业网路互连管理办法”强制性规定了IP电话运营商互联互通权:除非法律另有规定,否则,在IP电话运营商请求接入传统电信运营商的固定电话网、移动电话网时,传统电话运营商不得拒绝;在接入费率计算、结算办法等方面,双反应通过签订合同方式协商解决,但方案必须透明、合理,不得有差别待遇,“电信总局”有权公布占优势地位的传统电信运营商与IP电话运营商达成的接入合同的全部或部分内容;对无合法理由拒绝接入请求、迟迟不肯签订接入合同、在接入费率等方面漫天要价、拒不履行接入合同等滥用市场优势地位行为。“电信总局”将给与罚款乃至暂停营业、吊销经营许可证等处罚。同理,我国立法者在确立IP电话运营商的互联互通权时,也必须同时规定传统电信运营商的强制性接入义务,并制定有力的罚则以惩处传统电信运营商的滥用优势地位行为。

2.IP电话运营商的告知义务
IP电话业务之所以资费极为低廉,是因其通过互联网传输语音信息,然而,互联网在极大降低语音传输成本的同时,也将其自身难题传染给了IP电话业务。比如,由于病毒、地震等原因导致互联网堵塞或瘫痪的时候,IP电话将无法使用;在通过互联网传输的语音数据包收到木马病毒攻击的时候,用户的隐私信息就将被第三方盗走;在主叫方或被叫方必须通过电脑拨打或接听IP电话、而其电脑却因停电而无法使用的时候,相应的IP电话服务也将被迫中断;用户电脑系统的稳定性、本地端口、与其他网络的互联状况等因素都将对IP电话的通话质量产生影响,以致出现延迟、回声甚至中断现象;在用户将IP电话软件安装在笔记本电脑上并跨地区使用该电脑的情况下,IP电话运营商很可能因不知用户的具体方位而无法将后者拨出的紧急呼叫电话(如110、119、120)及时接入与之距离最近的传统电话网。可是,无论是真实的IP电话机,还是IP电话软件所显示的IP电话机图案,其外形和操作方式都很像传统电话,用户往往顺理成章地以为其在功能与传统电话相同,很多IP电话运营商为吸引顾客也故意不点破其中的重要差异,这就严重侵犯了用户的知情选择权,导致用户在特殊情况下无法与外界进行电话联系。因此,许多国家的电信监管立法都规定了电信业消费者权益保护内容。同理,我国法律也应明确规定,IP电话运营商对用户负有告知义务,并明确指出IP电话业务无法完全取代传统电话业务,以便用户能在充分知情的情况下做出选择。

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总之,对于IP电话业务这一具有巨大市场需求的新技术应用,我国电信监管部门应该本着技术中立的原则尽快放宽对该业务的准入限制,并尽快确立IP电话运营商的主要权利与义务。只要这样,传统电信运营商才能在竞争中找到新的收入增长点,IP电话业务市场的混乱现象才能从源头上得以消除,普通大众才能合法享受到科技进步带来的实惠。

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